日前，由中(zhōng)國(guó)建筑西南设计研究院有(yǒu)限公(gōng)司工(gōng)程总承包事业部（总承包公(gōng)司）常務(wù)副总经理(lǐ)曾玉华和市场经营部副经理(lǐ)周艳共同撰写的论文(wén)《完善政策體(tǐ)系 破除设计施工(gōng)“两张皮”—— 工(gōng)程总承包政策发展展望》在《中(zhōng)华建设》杂志(zhì)2021年08期发表。

2017年12月，住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工(gōng)程总承包管理(lǐ)办(bàn)法》（第一次征求意见稿）全國(guó)征求意见，本次征求意见稿延续了93号文(wén)的精(jīng)神，提出了“单一资质(zhì)”承接、“总价合同”、“总承包负总责”的关键约定，以期突破我國(guó)现有(yǒu)政策的束缚。

2019年5月，发改委与住建部联合发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工(gōng)程总承包管理(lǐ)办(bàn)法》（第二次征求意见稿），该文(wén)受《政府投资条例》影响，将“发包阶段”、“合同计价模式”、“政府投资项目的项目建议书、可(kě)行性研究报告、初步设计文(wén)件编制单位及其评估单位不得成為(wèi)该项目的工(gōng)程总承包单位”等条件较第一次征求意见稿进行了调整。

2019年12月23日，《房屋建筑和市政基础设施项目工(gōng)程总承包管理(lǐ)办(bàn)法》正式发布，本次发布的政策再次对第一次、第二次征求意见稿相关核心内容进行了调整，提出“双资质(zhì)承接”、“公(gōng)开前期已完成的资料，其项目建议书、可(kě)行性研究报告、初步设计文(wén)件编制单位及其评估单位可(kě)以承接工(gōng)程总承包”、“设计施工(gōng)资质(zhì)互认”等关键性条款。《管理(lǐ)办(bàn)法》历时近2年两次全國(guó)征求意见，足见主管部门对工(gōng)程总承包市场的关注。

2019年12月《管理(lǐ)办(bàn)法》出台后，各地政府主管部门的政策制定有(yǒu)了指导意见。在《管理(lǐ)办(bàn)法》颁布前，全國(guó)已有(yǒu)29个省、自治區(qū)、直辖市针对工(gōng)程总承包的发展出台了相关文(wén)件及政策支撑；《管理(lǐ)办(bàn)法》颁布后，截止2021年5月，上述29个省、自治區(qū)、直辖市中(zhōng)又(yòu)有(yǒu)15个省市进一步出台了指导意见，主要體(tǐ)现形式為(wèi)工(gōng)程总承包的实施意见、管理(lǐ)办(bàn)法、实施细则、若干措施、征求意见、招投标管理(lǐ)办(bàn)法等。这些省市的政策趋势及焦点，主要集中(zhōng)在以下几个方面。

1、工(gōng)程总承包模式的项目适用(yòng)性

根据对《管理(lǐ)办(bàn)法》颁布后的最新(xīn)政策统计，各省市对采用(yòng)工(gōng)程总承包的项目类型认知较為(wèi)统一，大多(duō)数规定：政府投资项目或國(guó)有(yǒu)企业投资项目应优先采用(yòng)工(gōng)程总承包方式，装(zhuāng)配式建筑原则上采用(yòng)工(gōng)程总承包方式。个别省市要求较為(wèi)特殊，如济南市要求：政府和國(guó)有(yǒu)资金投资的房屋、市政项目，原则上实行工(gōng)程总承包模式；吉林省要求：建设内容明确、技(jì )术方案成熟的政府投资（以政府投资為(wèi)主）项目应采用(yòng)工(gōng)程总承包模式，装(zhuāng)配式建筑应采用(yòng)工(gōng)程总承包模式。

2、工(gōng)程总承包项目的发包阶段

从各地规定来看，对工(gōng)程总承包的发包阶段，基本上统一规定為(wèi)：政府投资项目原则上应该在初步设计审批通过后进行发包，这与國(guó)家新(xīn)政的规定也较為(wèi)统一。而个别省市根据自身情况有(yǒu)不同约定，如浙江省、山(shān)东省扩大了约定范围，要求政府投资及國(guó)有(yǒu)投资项目原则上在初步设计审批完成后发包；上海市还给出了政府投资项目原则上应该在初步设计批复完成后进行工(gōng)程总承包项目发包的项目类型约定；辽宁省规定政府投资的房屋建筑和市政公(gōng)用(yòng)工(gōng)程项目采用(yòng)工(gōng)程总承包方式的，原则上应当在初步设计审批完成后进行工(gōng)程总承包项目发包，但鼓励在可(kě)行性研究批复后即开展工(gōng)程总承包发包。

3、工(gōng)程总承包项目的准入问题

各地规定在《管理(lǐ)办(bàn)法》颁布后较為(wèi)统一，新(xīn)出政策的15个省市均明确允许参与前期项目建议书、可(kě)研编制、初步设计的单位可(kě)以参加工(gōng)程总承包投标。针对此项规定，前后变化较大的是上海市，新(xīn)政出台前，上海市在《上海市工(gōng)程总承包试点项目管理(lǐ)办(bàn)法》的通知（沪建建管〔2016〕1151号）中(zhōng)规定：工(gōng)程总承包企业还不得是项目的初步设计文(wén)件或者总體(tǐ)设计文(wén)件的设计单位或者与其有(yǒu)控股或者被控股关系的机构或单位；2018年及以前，对参与前期设计的单位能(néng)否参与后续工(gōng)程总承包投标未在政策中(zhōng)明确的地區(qū)有(yǒu)：江西、山(shān)东、辽宁、四川、福建、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、山(shān)西、陕西、天津、云南、内蒙古、宁夏、河南、安(ān)徽。

4、工(gōng)程总承包项目的资质(zhì)要求

2018年及以前，广西、广东、湖(hú)北、湖(hú)南、吉林、上海、浙江明确允许单一资质(zhì)工(gōng)程总承包商(shāng)承接工(gōng)程总承包项目；明确要求需同时具(jù)备设计、施工(gōng)资质(zhì)的省份有(yǒu)北京（装(zhuāng)配式建筑领域）、天津（但不禁止单一资质(zhì)组成联合體(tǐ)）；而浙江、四川、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、江西、辽宁、山(shān)东、山(shān)西、陕西、云南、宁夏、河南等省并未对此有(yǒu)明确规定。

《管理(lǐ)办(bàn)法》颁布后，规定较為(wèi)统一，要求设计资质(zhì)和施工(gōng)资质(zhì)，或者具(jù)有(yǒu)设计资质(zhì)和施工(gōng)资质(zhì)组成联合體(tǐ)。其中(zhōng)，吉林省规定，根据本地區(qū)工(gōng)程总承包企业发展的实际情况，建设单位也可(kě)根据项目情况和项目特点，在符合条件的前提下，在2023年6月30日之前允许单一资质(zhì)的设计企业或施工(gōng)总承包企业作(zuò)為(wèi)工(gōng)程总承包单位承揽项目；深圳市规定，设计—采購(gòu)—施工(gōng)总承包（EPC）项目招标可(kě)以按下列方式之一设置投标人资格条件：（一）具(jù)备工(gōng)程总承包管理(lǐ)能(néng)力的独立法人单位；（二）具(jù)备与招标工(gōng)程规模相适应的工(gōng)程设计资质(zhì)（工(gōng)程设计专项资质(zhì)和事務(wù)所资质(zhì)除外）或施工(gōng)总承包资质(zhì)。

5、工(gōng)程总承包的合同计价模式

2018年及以前，大多(duō)数省份均规定宜采取或主要采取固定总价合同，但同时也存在一定的差异：浙江和上海规定工(gōng)程总承包合同宜采用(yòng)总价包干的固定总价合同形式；江苏和江西虽未直接规定，但从政策文(wén)件反映强调固定总价模式；广东规定一般应采用(yòng)固定总价方式进行，根据项目特点也可(kě)采用(yòng)固定单价、成本加酬金或概算总额承包的方式进行；广西规定主要采用(yòng)固定总价、固定单价两种发包方式，暂不建议采用(yòng)成本加酬金的总承包发包方式；吉林、湖(hú)北和湖(hú)南规定宜采用(yòng)总价合同或者成本加酬金合同；而四川、福建、北京、甘肃、海南、河北、辽宁、山(shān)东、山(shān)西、陕西、云南、内蒙古、宁夏、贵州、天津、安(ān)徽、河南等地未明确工(gōng)程总承包合同计价模式的规定。此外广西同时也是國(guó)内对于项目结余分(fēn)成进行详细规范的省份，其规定如果满足“项目结余分(fēn)成”条件，则按“项目结余分(fēn)成”条款进行分(fēn)成，湖(hú)南省也指出了给予奖励，但未明确分(fēn)成条件和比例。

《管理(lǐ)办(bàn)法》颁布后，各地对合同计价模式的规定，多(duō)数要求企业投资的工(gōng)程总承包项目宜采用(yòng)总价合同，政府投资的工(gōng)程总承包项目应当合理(lǐ)确定合同价格形式，并约定采用(yòng)固定总价合同的工(gōng)程总承包项目在计价结算和竣工(gōng)决算审核时，对包干部分(fēn)不再审核，仅对合同约定的变更部分(fēn)进行审核。

其中(zhōng)，深圳市规定招标人应当谨慎采用(yòng)基于概算下浮率的方式竞价，可(kě)以采用(yòng)总价包干、单位经济指标包干等计价方式，并应当在招标文(wén)件中(zhōng)明确引导合理(lǐ)价格的工(gōng)程定价方法和结算原则。

6、各省市工(gōng)程总承包管理(lǐ)制度的创新(xīn)性规定

浙江省在《关于进一步推进我省房屋建筑和市政基础设施项目工(gōng)程总承包发展的实施意见》中(zhōng)规定：工(gōng)程总承包单位為(wèi)联合體(tǐ)的，鼓励建设单位按照合同约定将工(gōng)程款拨付给联合體(tǐ)牵头人。鼓励由联合體(tǐ)牵头人开设农民(mín)工(gōng)工(gōng)资专用(yòng)账户，专项用(yòng)于支付该工(gōng)程建设项目农民(mín)工(gōng)工(gōng)资。

深圳市在《关于进一步规范EPC项目发承包活动的通知》中(zhōng)规定：对于依法必须进行招标的项目，招标人有(yǒu)控股的施工(gōng)、服務(wù)企业，或者被该施工(gōng)、服務(wù)企业控股，且该企业资格条件符合《关于进一步完善建设工(gōng)程招标投标制度的若干措施》的通知（深建规〔2020〕1号）第二十二条规定的，招标人可(kě)根据相关规定申请将EPC项目直接发包给该企业实施。

深圳市、福建省、河南省，较為(wèi)详细的约定了招标前应明确的建设规模、建设标准应包含的内容。

上海市规定，工(gōng)程总承包项目经理(lǐ)不得同时在其他(tā)项目上担任任何职務(wù)。联合體(tǐ)承接项目的，联合體(tǐ)牵头单位应同时在联合體(tǐ)成员单位完成的勘察文(wén)件、设计文(wén)件、工(gōng)程资料上共同签章；施工(gōng)现场安(ān)全生产(chǎn)标准化、质(zhì)量管理(lǐ)标准化、现场管理(lǐ)人员实名(míng)制和作(zuò)业人员实名(míng)制等管理(lǐ)制度实施及其配套信息系统操作(zuò)均由联合體(tǐ)牵头单位负责。

黑龙江省规定，各地实施范围内的房屋建筑和市政基础设施领域工(gōng)程项目，应当采用(yòng)工(gōng)程总承包和全过程工(gōng)程咨询模式。

虽然发改委和住建部颁布了《管理(lǐ)办(bàn)法》，各省、自治區(qū)、直辖市也出台了相应的规定，但我们清晰的认识到，工(gōng)程总承包仍面临相关问题和困境，工(gōng)程总承包的“设计施工(gōng)两张皮”，“前期准备不充分(fēn)”，“合同计价模式不配套”，“建设基本程序不清晰”，“监管體(tǐ)系不健全”等问题依然存在，完善政策规定和出台政策指导是工(gōng)程总承包未来健康良性发展的后盾和基础。从政策和指导意见上来看，未来应着手在以下几方面完善：

1、制定和完善“发包阶段”的具(jù)體(tǐ)阶段成果要求的指导意见

《管理(lǐ)办(bàn)法》规定企业投资项目，应在核准或备案后进行工(gōng)程总承包的发包，政府投资项目应在初步设计审批完成后进行工(gōng)程总承包项目的发包。企业投资项目在核准或者备案后，拟建项目并未经当地规划部门批复，项目建设的前置条件并不完全具(jù)备，极易形成“边设计、边施工(gōng)”的三边工(gōng)程。

政府投资项目的初步设计，根据我國(guó)《建设工(gōng)程设计深度要求》的规定，在初步设计阶段，专项设计和专业设计并未进行要求，此部分(fēn)在现有(yǒu)的建设工(gōng)程中(zhōng)所占比例越来越大，极易造成施工(gōng)图阶段的调整和变化，对工(gōng)程进度和投资控制极其不利。

因此，完善《管理(lǐ)办(bàn)法》中(zhōng)发包阶段的设计深度具(jù)體(tǐ)规定，并出台相应指导意见是解决工(gōng)程总承包面临问题的具(jù)體(tǐ)措施。

2、制定合同附件中(zhōng)“发包人要求”的示范文(wén)本

“发包人要求”作(zuò)為(wèi)工(gōng)程总承包项目执行时的依据，应有(yǒu)相对规范的格式、内容、细化程度的统一要求，供发包人参照执行。在招标前，发包人也应充分(fēn)分(fēn)析、细化、分(fēn)解建设需求，制定完善的项目实施范围、设计标准、技(jì )术标准，约定主要材料设备的材料档次、品牌，避免引起不必要的纠纷，影响项目履约。未来行业发展中(zhōng)，必定会对设计深度、发包人要求等有(yǒu)更為(wèi)深入的研究，指导行业发展与國(guó)际接轨。

3、出台鼓励“双资质(zhì)企业独立投标”或要求联合體(tǐ)组建“联合项目部”的指导意见，解决“两张皮”难题

积极响应“管理(lǐ)办(bàn)法”号召，在政府投资或國(guó)有(yǒu)投资的项目上，鼓励“双资质(zhì)企业”“独立投标”，解决联合體(tǐ)责任不清晰，目标不统一、设计施工(gōng)融合困难等问题。积极探索联合體(tǐ)模式下的新(xīn)方式，尝试“联合项目部”模式的推广和研究，从构架上解决“两张皮”难题。

4、出台工(gōng)程总承包总价合同的指导意见，促使设计、施工(gōng)技(jì )术的主动融合

合同计价模式对工(gōng)程总承包的运行将产(chǎn)生重大影响，没有(yǒu)“总价合同”的约束，设计技(jì )术和施工(gōng)技(jì )术就不会主动融合，工(gōng)程总承包运行的目的就不会实现。通过制定总价合同的指导意见，解决总价合同招标前的发包人要求深度要求、设计深度要求、总价合同控制价编制依据、投标报价办(bàn)法、变更调整合同总价方法、物(wù)价波动调整方式、进度款支付等具(jù)體(tǐ)要求，解决采用(yòng)总价合同的依据和具(jù)體(tǐ)实施路径，促使设计、施工(gōng)技(jì )术主动融合。

工(gōng)程总承包模式作(zuò)為(wèi)我國(guó)建筑行业转型升级的重要载體(tǐ)，健康稳定的发展需要上位法的法律约束，也需要更為(wèi)详细的指导意见或规范标准、实施细则来指导工(gōng)程总承包的运行。总之，《管理(lǐ)办(bàn)法》為(wèi)我國(guó)工(gōng)程总承包的实施规划了运行方式和方向，《示范合同文(wén)本》规范了交易双方的习惯，筆(bǐ)者认為(wèi)应继续深化出台相关指导意见或者示范文(wén)本规范化，标准化开展工(gōng)程总承包，為(wèi)建筑业高质(zhì)量发展贡献力量。